Hilfe zur Pflege in Pflegeheimen – Entwicklung der Sozialhilfequote 2024-2035 unter Berücksichtigung aktueller Reformoptionen

Ausgangslage 

Die Pflegeversicherung wurde 1994 eingeführt, um pflegebedingte Verarmung zu vermeiden und den Bezug von Hilfe zur Pflege (HzP) in Pflegeheimen wieder zum Ausnahmefall zu machen: „wer sein Leben lang gearbeitet und eine durchschnittliche Rente erworben hat, soll wegen der Kosten der Pflegebedürftigkeit nicht zum Sozialamt gehen müssen.“ (PflegeVG-E, S. 2). Um dies zu erreichen, soll die Pflegeversicherung „eine Grundversorgung sicherstellen, die im Regelfall ausreicht, die pflegebedingten Aufwendungen abzudecken“ (1. Pflegebericht der Bundesregierung 1997). Davon sind wir derzeit weit entfernt. Der von der pflegebedürftigen Person aufzubringende Gesamteigenanteil beläuft sich im gewogenen Mittelwert aller Bewohnenden derzeit auf monatlich mehr als 2.600 Euro, im ersten Jahr sogar auf mehr als 3.200 Euro und ist damit fast doppelt so hoch wie die Eckrente, die nach 45 Beitragsjahren mit durchschnittlichem Verdienst erworben wird. Die mit dem GVWG (2022) eingeführten und durch das PUEG (2024) erhöhten Leistungszuschläge zu den pflegebedingten Eigenanteilen nach § 43c SGB XI haben ihr Ziel, die finanzielle Belastung der Pflegeheimbewohnenden und damit auch den Anteil der Heimbewohnenden, die auf Hilfe zur Pflege angewiesen sind, nachhaltig zu senken und dann zu begrenzen, verfehlt. Da das Statistische Bundesamt keinen Indikator zum Anteil der Sozialhilfeempfänger in Heimen ausweist, muss diese Quote aus der Zahl der Empfängerinnen und Empfänger von Hilfe zur Pflege in Einrichtungen und der Heimbewohnenden errechnet werden. Je nach Abgrenzung der Zähler- und Nennergröße kann es dabei zu leichten Abweichungen kommen, die für eine Zeitverlaufsbetrachtung aber unerheblich sind, wenn die Definitionen konstant gehalten werden. Im Ergebnis zeigt sich, dass nach einer zunächst spürbaren Senkung der Quote der Empfängerinnen und Empfänger von Hilfe zur Pflege (HzP) in Einrichtungen, um rund vier Prozentpunkte im Jahr 2022 ein erneuter Anstieg zu verzeichnen ist. 

Im Jahr 2026 wird der Wert vor Einführung der Leistungszuschläge wieder erreicht und steigt danach kontinuierlich an (s.u.). Ursächlich hierfür sind steigende Heimkosten, die insbesondere einer – politisch gewollten – besseren Entlohnung der Pflegekräfte und einer Mehrpersonalisierung in Einrichtungen geschuldet sind, die als notwendig angesehen werden, um die Attraktivität des Pflegeberufs zu steigern und so dem Pflegekräftemangel entgegenzuwirken. In Verfolgung des im Koalitionsvertrag (S. 107) festgelegten Ziels haben die in der Bund-Länder-Arbeitsgruppe diskutierten Reformvorschläge daher das ausdrückliche Ziel der „Begrenzung der Eigenanteile“ formuliert (Ergebnisse der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Zukunftspakt Pflege: Optionen für eine nachhaltige Struktur- und Finanzierungsreform in der Pflegeversicherung – Roadmap). 

Zielsetzung der Berechnungen 

Ziel der vorliegenden Berechnungen ist es daher zu modellieren, wie sich die Eigenanteile und die Hilfe zur Pflege bis 2035 im Status quo entwickeln, welche Veränderungen die im „Zukunftspakt Pflege“ diskutierten Optionen einer Leistungsdynamisierung oder einer Deckelung der Eigenanteile bewirken und welche Rückwirkungen das auf die Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung (SPV) hat. 

Ergebnisse 

Die nachstehenden Tabellen zeigen die projizierte Entwicklung der HzP-Quote (Tabelle 1), der Gesamteigenanteile (Tabelle 2 und Tabelle 3) und der Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung (Tabelle 4) sowie der Hilfe zur Pflege (Tabelle 5). Zur Verbesserung der Aussagekraft werden die SPV-Ausgaben, die HzP-Ausgaben und die Eigenanteile dabei erstmal in heutigen Preisen angegeben, die errechneten rohen Ergebnisse also anhand der angenommenen Inflationsrate auf den Gegenwartswert diskontiert. Bei den Eigenanteilen sind sowohl die Werte angegeben, die sich als gewogener Mittelwert für die Personen mit unterschiedlicher Aufenthaltsdauer ergeben als auch die Werte im ersten Jahr der Heimpflege.  

Modellrechnungen über einen längeren, zukünftigen Zeitraum sind bezüglich der präzisen Werte immer mit Unsicherheiten behaftet. Es lassen sich aber vier zentrale Ergebnisse mit großer Sicherheit festhalten (siehe auch Präsentationsfolien unter Downloads):  

1. In den Basisszenarien steigt die HzP-Quote bis 2030 auf 39,5 (Nullszenario) bzw. 39,0 % (Dynamisierungsszenario). Bis 2035 ergibt die Modellrechnung sogar HzP-Quoten von 43,7 % (Nullszenario) bzw. (42,8 %). Bei einem „weiter so“ wird die HzP-Quote weiter steigen. Gleiches gilt für die HzP-Ausgaben, deren diskontierter Wert 2035 mehr als 9 Mrd. Euro erreicht. Die diskontierten durchschnittlichen monatlichen Gesamteigenanteile belaufen sich dann auf knapp 4.100 Euro (Nullszenario) bzw. knapp 4.000 Euro (Dynamisierungsszenario). Im ersten Jahr der Heimpflege betragen die durchschnittlichen diskontierten monatlichen Eigenanteile sogar knapp 5.300 bzw. 5.100 Euro. Damit verpasst die Pflegeversicherung aber ihre eigenen, eingangs genannten Ziele nachdrücklich.  

2. Ohne die Einführung der Leistungszuschläge nach § 43c SGB XI läge die HzP-Quote bereits aktuell bei 45 % und würde bis 2032 auf über 50 % steigen. Für die durchschnittlichen monatlichen Gesamteigenanteile ergibt sich für 2035 sogar ein diskontierter Wert von rund 5.900 Euro. Eine Streichung der Leistungszuschläge ohne einen zumindest gleichwertigen Ersatz führt in Bezug auf die Sozialhilfequote und die protektiven Werte der Pflegeversicherung insgesamt somit zu katastrophalen Effekten. 

3. Die Dynamisierungsszenarien sind allesamt ungeeignet zur Begrenzung der HzP-Quote. Bei einer jährlichen Leistungsdynamisierung anhand der allgemeinen Lohnentwicklung ergibt sich für 2035 eine HzP-Quote von 42,1 %, bei einer Inflationsindexierung sogar ein Wert von 42,9 %. Die zugehörigen diskontierten durchschnittlichen monatlichen Gesamteigenanteilen liegen dann bei 3.860 bis knapp 4.000 Euro, im ersten Jahr der Heimpflege bei 4.900 bis 5.100 Euro. Die Leistungsdynamisierung kann somit die im Koalitionsvertrag vorgegebene Zielsetzung, die auch im Papier der Bund-Länder-Arbeitsgruppe bestätigt wird, nicht erreichen. Ursache hierfür ist erstens, dass eine Dynamisierung anhand der allgemeinen Lohnorientierung zu niedrigeren Steigerungsraten als bei den Pflegelöhnen, die in den letzten 10 Jahren doppelt so stark gestiegen sind wie die Löhne in der übrigen Wirtschaft und voraussichtlich auch weiterhin überdurchschnittlichen Lohnsteigerungen aufweisen werden, führt. Zweitens ist zu erwarten, dass in Umsetzung des Personalbemessungsverfahrens die Zahl der Pflegekräfte pro Heimbewohnenden weiterhin steigen wird. Vor allem aber wird weniger als die Hälfte der Pflegesätze über die Leistungen nach § 43 SGB XI finanziert. Selbst wenn diese Leistungen in Höhe der Pflegesätze dynamisiert würden, stiegen die Eigenanteile also auch weiterhin immer noch an - was auch zu steigenden HzP-Quoten führt.  

4. Die Deckelszenarien begrenzen die HzP-Quote und führen sie sogar zurück. Dies gilt für alle Deckelszenarien. Die Höhe des Deckels, die Frage, ob dieser inflationsindexiert wird, und auch die Frage, ob dabei ein Besitzstandsschutz gewährt wird, sind für sich genommen von begrenzter Bedeutung. In ihrer Kumulation führen diese Varianten aber doch dazu, dass die HzP-Quoten 2035 gemäß den vorgelegten Berechnungen zwischen 32 % und 37 % liegen und sich damit erkennbar unterscheiden. Alle Quoten liegen im Jahr 2035 aber unterhalb des für 2026 errechneten Wertes. Damit sind von den in der Roadmap vorgelegten Optionen nur die Deckelvarianten in der Lage, die Zielsetzung einer Begrenzung der Eigenanteile und der Sozialhilfequote zu realisieren. Allerdings führen die Deckelvarianten im Vergleich zu den Basisszenarien zu deutlich höheren Ausgaben der SPV. Soll das nicht zu Beitragssatzsteigerungen führen, müssen der SPV weitere (Steuer-) Mittel zugeführt werden und/oder muss die personelle und/oder sachliche Bemessungsgrundlage erhöht werden.  

Foto: DAK-Gesundheit/Läufer

Foto: Tim R.Gloystein

Ergebnistabellen 

Tabelle 1: HzP-Quote am 1. Juli des jeweiligen Jahres (in Prozent) 

BSS = Besitzstandsschutz

Tabelle 2: Diskontierte durchschnittliche Eigenanteile in EUR/Monat am 1. Juli 

 Tabelle 3: Diskontierte Eigenanteile in EUR/Monat im ersten Jahr im Heim (am 1. Juli) 

 Tabelle 4: Diskontierte SPV-Ausgaben in Mrd. Euro/Jahr  

 Tabelle 5: Diskontierte HzP-Ausgaben in Mrd. Euro/Jahr 

Downloads: DAK Pflegestudie Sozialhilfequote 2026

Methodik  

Die Berechnungen beruhen auf einem stochastischen Mikrosimulationsmodell, bei dem Einkommens- und Vermögensdaten aus dem Sozioökonomischen Panel (SOEP) mit den Daten zu Heimentgelten, die vom vdek zur Verfügung gestellt wurden, kombiniert werden. Mittels dieses Ansatzes werden verschiedene Reformszenarien untersucht. 

Heimdatensatz  

Vom vdek wurden differenzierte Daten zur Entgeltstruktur der stationären Pflegeeinrichtungen in Deutschland als vierteljährlich auswertbare Datensätze zur Verfügung gestellt. Für die hier vorliegenden Simulationsrechnungen wurden die Einrichtungen des dritten Quartals 2021 als Ausgangspunkt verwendet. Dabei wurden die Heimentgelte von 9.980 Standardeinrichtungen berücksichtigt, in denen Einrichtungen für spezifische Krankheitsbilder (zum Beispiel Multiple Sklerose oder Wachkoma-Einrichtungen) nicht enthalten sind.  

Die Gesamteigenanteile setzen sich zusammen aus den jeweils separat vorliegenden einrichtungsindividuellen Kostenbestandteilen “Einrichtungseinheitlicher Eigenanteil” (EEE), den Entgelten für Unterkunft und Verpflegung sowie den durchschnittlichen Investitionskosten. Für die Ausbildungskosten wurde aufgrund von Datenlücken in den Individualdatensätzen die vom vdek veröffentlichten jährlich aktualisierten durchschnittlichen Ausbildungskosten je Bundesland herangezogen. Die Summe dieser Entgeltbestandteile ergibt das heimplatzbezogene einrichtungseinheitliche Gesamtentgelt. Jedem Platz einer Einrichtung wurden die drei Entgeltbestandteile pflegebedingter Eigenanteil (EEE und Ausbildungskosten), Kosten für Unterkunft und Verpflegung und Investitionskosten getrennt zugeordnet, sodass jedem Heimplatz in drei spezifische Eigenanteilskomponenten individuelle “Preisschilder” zugewiesen wurden. 

Soweit vorhanden wurden für die 9.980 Standardeinrichtungen für die übrigen Jahre zwischen 2017 und 2026 ebenfalls die tatsächlichen Heimkosten genutzt. Fehlende Daten wurden anhand der umliegenden Werte imputiert. An den Rändern einer Zeitreihe wurde die jahres- und bundeslandspezifische Veränderungsrate differenziert nach Kostenbestandteilen verwendet. Da die differenzierten vdek-Daten erst ab dem Jahr 2017 vorlagen, wurde der Datensatz für die Jahre 2001 bis 2016 durch jährliche pauschale Anpassungen der Entgeltkomponenten generiert. Dabei wurden für die Entwicklung des pflegebedingten Eigenanteils sowie Unterkunft und Verpflegung die Angaben der Pflegestatistik verwendet. Da die Entwicklung der Ausbildungskosten in der Pflegestatistik nicht dokumentiert wird, wurden diese ebenfalls anhand der Veränderungsrate der Pflegekosten angepasst. Für die Entwicklung der Investitionskosten lagen für die Jahre 2005 sowie 2010 und 2016 Daten vor. Zwischen diesen Jahren wurde interpoliert, die Jahre vor 2005 wurden anhand der Steigerungsrate der Pflegekosten berechnet.  

Für die Jahre 2026 (ab dem zweiten Quartal) bis 2035 wurden jährliche Steigerungsraten in Höhe von 4,6 % für Unterkunft und Verpflegung sowie 2,2 % für die Investitionskosten unterstellt. Dies entspricht der durchschnittlichen Steigerung im Zeitraum 2017 bis 2025. Für die Entgeltkomponente EEE + Ausbildungskosten sieht das WIdO drei Szenarien vor: eine jährliche Steigerung um 5 %, 10 % und 15 %. Als Basisszenario wird in diesen Berechnungen die mittlere Steigerungsrate von 10 % verwendet. Diese liegt deutlich unter den Werten für den Zeitraum 2017 bis 2025, für den sich eine Steigerung von 15,4 % zeigt.  

Einkommens- und Vermögensdatensatz  

Die einsetzungsfähigen Einkommen und Vermögen wurden auf Basis der Wellen v35 (2018) und v40 (2023) des SOEP generiert und für den Zeitraum 2001-2035 zurückgerechnet bzw. fortgeschrieben, wobei die zuletzt veröffentlichten Vermögenswerte aus v34 berücksichtigt wurden.  

Sämtliche Renten sowie die auf die Haushaltsmitglieder aufgeteilten Haushaltseinkommen (Vermietung und Verpachtung, Zinsen und Dividenden) abzüglich des Beitrags zur Krankenversicherung, einer Pauschale für Versicherungsprämien und Bekleidungskosten sowie des Barbetrags gemäß § 27b SGB XII ergeben das einsetzungsfähige Individualeinkommen. Berücksichtigungsfähige Einkommen (Arbeitseinkommen, Renten sowie Einkommen aus Sozial- und Transferleistungen) und die auf die Haushaltsmitglieder aufgeteilten Haushaltseinkommen abzüglich des Beitrags zur Krankenversicherung, des Regelsatzes gemäß § 28 SGB XII und der Wohnkosten werden als einsetzungsfähiges Partnereinkommen definiert. Sonstiges Vermögen abzüglich des Schonbetrags sowie Wohneigentum gelten als einsetzungsfähiges Vermögen.  

Für die Rückrechnung und Fortschreibung von Einkommen und Vermögen werden Rentenanpassungsraten, Inflationsraten für alle Einkommensarten außer Renten, sonstiges Vermögen sowie der Häuserpreisindex für Wohneigentum herangezogen. 

Stochastisches Modell  

Nach der Aufbereitung der SOEP-Daten stand ein Datensatz von 5.562 mindestens 65-jährigen, nicht erwerbstätigen Männern und Frauen aus allen 16 Bundesländern mit vorliegenden individuellen Einkommens- und Vermögensdaten zur Verfügung. Für jede Person ist im SOEP ein individueller Hochrechnungsfaktor w11105 vorhanden, der die Personenzahl angibt, die durch diese Person repräsentiert wird. Bei Anwendung dieses Hochrechnungsfaktors entsteht eine Bevölkerung von über 18,7 Millionen Einzelpersonen, die strukturell der Bundesbevölkerung im Alter von mindestens 65 Jahren entspricht. Aus dieser Bevölkerung wurde eine zufällige Heimbewohnendenpopulation von 10.000 Menschen gezogen, die in Bezug auf die Altersklassen „65 bis 80 Jahre“ und „80 Jahre und mehr“ sowie die Geschlechterteilung und die Verteilung nach Bundesland der Heimbevölkerung in den deutschen Pflegeheimen im Dezember 2023 laut Pflegestatistik (Statistisches Bundesamt 2025) entspricht. Insgesamt erfolgten 10 Zufallsziehungen, deren Ergebnisse gemittelt wurden. Jeder gezogenen Person wurde ein Heimplatz im jeweiligen Bundesland einschließlich Einzugsdatum zugeordnet. Die Einzugsdaten sind dabei so verteilt, dass sie den tatsächlichen Heimpflegedauern zum Stichtag entsprechen. Übersteigen die zugeordneten Heimkosten die einsetzungsfähigen Individual- und gegebenenfalls Partnereinkommen, wird zunächst das einsetzungsfähige Vermögen bis zur Schongrenze monatlich aufgezehrt, bevor HzP gewährt wurde. In Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein wird zudem vorrangig Pflegewohngeld angerechnet; in den übrigen Bundesländern wurde ab 2023 zunächst die Wohngeldberechtigung geprüft. 

Auf dieser Basis können die HzP-Quote, die HzP-Ausgaben und die Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung errechnet werden. Bereits aus dem Heimdatensatz ergeben sich die individuellen Eigenanteile. 

Kalibrierung 

Um die Modellergebnisse an die tatsächlichen Verhältnisse anzugleichen, wurde je ein Kalibrierungsfaktor auf Basis der realen HzP-Quote und der HzP-Ausgaben des Jahres 2024 ermittelt. Die HzP-Quote bildet den Anteil der Empfängerinnen und Empfänger von HzP (Zähler) an allen Bewohnenden der vollstationären Dauerpflege (Nenner) ab. Für den Zähler wurde aus der Sozialhilfestatistik (Statistisches Bundesamt 2026b) die Anzahl der Empfängerinnen und Empfänger der HzP in Einrichtungen verwendet und diese um die Personen in Kurzzeitpflege sowie teilstationärer Pflege in Einrichtungen reduziert. Ergänzt wurde die Zahl der Pflegebedürftigen, die zwar HzP-Leistungen bezogen haben, aber aufgrund eines noch nicht abgeschlossenen Verfahrens statistisch gesondert erfasst wurden. Deren Anzahl wird vom Statistischen Bundesamt für das Jahr 2017 mit 15.000 Personen angegeben, was anteilig 4,96 % an allen Pflegebedürftigen in vollstationärer Dauerpflege in diesem Jahr entspricht. Dieser Wert wurde auch für die Folgejahre verwendet. Für den Nenner wurde die Gesamtzahl der Pflegebedürftigen aus den Leistungstagen der Kassenstatistik PG 1 und den Angaben für stationär versorgte Pflegebedürftige der Privaten Pflegeversicherung herangezogen. Da der PKV-Verband den Wert für das Jahr 2024 zum Zeitpunkt der Modellierung noch nicht veröffentlicht hat, wurde die Veränderungsrate gegenüber dem Vorjahr analog der Entwicklung der SPV-Versicherten berechnet.  

Die Nettoausgaben der HzP werden vom Statistischen Bundesamt lediglich als Gesamtwert veröffentlicht. Um einen Nettowert für die Ausgaben der vollstationären Dauerpflege für diese Jahre zu berechnen, wurden die detaillierte Bruttostatistik herangezogen, die Anteilswerte der vollstationären Dauerpflege an den Gesamtausgaben berechnet und auf die Nettowerte angewendet. 

Die auf diesem Weg zustande gekommenen Kalibrierungsfaktoren betragen 0,9356 für die HzP-Quote sowie 1,1037 für die HzP-Ausgaben. 

Szenarien 

Für die Projektion müssen Annahmen zur Entwicklung der Sozialversicherungsleistungen ab 2027 getroffen werden. Hierfür werden drei Arten von Szenarien unterschieden: Basisszenarien (Szenario 1 und 2), Szenarien mit regelhafter Leistungsdynamisierung (Szenarien 3-4) und Szenarien mit einer betraglichen Deckelung der Eigenanteile (Szenarien 5-7). Zudem werden kontrafaktische Szenarien berechnet, um den Effekt bestimmter erfolgter Leistungsanpassungen zu modellieren (Szenario 8). Insgesamt handelt es sich um folgende Szenarien: 

1. Im „Nullszenario“ bleiben die Absolutbeträge der Leistungen nach § 43 SGB XI und die Anteilswerte der Leistungszuschläge ab 2028 konstant. Dies entspricht einem „Einfrieren“ der SPV-Leistungen.  

2. Im Szenario „Leistungsdynamisierung“ werden die Leistungshöhen des § 43 SGB XI ab 2028 alle drei Jahre in Höhe der kumulierten Inflationsrate angepasst. Dieses Szenario entspricht der geltenden Rechtslage. 

3. Im Szenario „jährliche Leistungsdynamisierung Lohn“ werden die Leistungen nach § 43 SGB XI gemäß der Lohnentwicklung angepasst. Dies ist eine der im Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe enthaltenen Reformoption. 

4. Im Szenario „jährliche Leistungsdynamisierung Inflation“ werden die Leistungen nach § 43 SGB XI gemäß der Inflationsentwicklung angepasst. Die aktuellen Vorschläge der Bundesgesundheitsministerin bewegen sich zwischen diesem und dem vorgenannten Szenario. 

5. Im Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe ist ein absoluter Deckel auf Eigenanteile bei 1.000 Euro/Monat als eine Option vorgesehen. Diese Variante wird mit und ohne Besitzstandsschutz bezüglich der Leistungen nach § 43c SGB XI berechnet. Dieser Besitzstandsschutz (BSS) bezieht sich darauf, dass für die Heimbewohnenden mit langer Dauer in vollstationärer Pflege, die Leistungszuschläge nach § 43c SGB XI niedrigere Belastungen ergeben können als ein Deckel bei Wegfall dieser Leistungszuschläge. In der Variante mit Besitzstandsschutz wird daher jeweils das für die bewohnende Person günstigere Leistungsrecht gewählt.  

6. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe hat zudem einen „absoluten Deckel auf Eigenanteile bei 1.200 Euro/Monat“ als Option vorgeschlagen. Diese Variante wird gleichfalls mit und ohne Besitzstandsschutz bezüglich der Leistungen nach § 43c SGB XI berechnet. 

7. Für beide Varianten wird zudem danach unterschieden, ob dieser Deckel nominal konstant bleibt oder eine Inflationsindexierung der Deckelhöhe vorgenommen wird (absoluter Deckel mit jährlicher Inflationsindexierung). 

8. Um die Effekte der Einführung des § 43c SGB XI, der WohngeldPLUS-Regelung sowie den Anpassungen der Leistungen nach § 43 SGB XI im PUEG zu ermitteln, wird jeweils das Nullszenario unter Ausschluss der entsprechenden Leistung (ab dem Zeitpunkt ihrer Einführung) berechnet.